Informe de la consultora de Lorenzino: al precipicio sin paracaídas

Informe de la Consultora Sur Sur, integrada por el ex ministro de Economia de la nación, Hernán Lorenzino, junto con  Martín Di Bella y Fernando Álvarez.

En el presente informe se continúa profundizando la agenda “no ingenua” que impone el gobierno nacional; en esta ocasión la discusión se centra en el posible reemplazo de la principal fuente de financiamiento genuina de las Provincias, el impuesto a los ingresos brutos, por alguna alternativa relacionada al IVA o a un nuevo impuesto a las ventas, en búsqueda de mejorar la competitividad de la economía argentina, reduciendo costos.

No obstante que el debate siempre es enriquecedor, y por ello destinamos nuestro aporte, sin embargo alertamos que el 2016 fue un año fiscal caracterizado por la desfinanciación genuina del Estado Nacional y de la Provincia de Buenos Aires; y tal como expusimos en el informe anterior (N° 25); es un camino peligroso, un sendero de cornisa que no solo empeora la sustentabilidad fiscal en el tiempo, sino que conduce al achicamiento del Estado y consecuentemente a menores posibilidades de intervención y eficacia de las políticas públicas en el tiempo. Y por ello más que nunca, la discusión central, el desafío de la democracia republicana, debe ser consensuar un moderno régimen de Coparticipación Federal de Impuestos que cumpla por fin con el desatendido mandato de los constituyentes de 1994; mientras que este nuevo atajo, avanzar parcialmente en sustituir ingresos brutos, además de insistir en un camino irresponsable y “premeditado” en cuanto al financiamiento público y la potencialidad del Estado, es una solución parcializada que no contribuye a la anhelada maduración del federalismo fiscal.

Marco Normativo En este apartado se desarrolla una breve descripción del marco legal en el cual las jurisdicciones locales (Provincias y CABA) desarrollan su gestión tributaria con especial atención en el Impuesto sobre los Ingresos Brutos ya que es el gravamen “indeseado” apuntado como un elemento necesario de sustituir por un tributo con supuestos menores efectos negativos sobre la actividad económica.

1. La Constitución Nacional en su artículo 75º inciso 2º determina que la Nación y las Provincias poseen facultades concurrentes en la creación de impuestos indirectos, es decir ambos niveles de gobierno pueden gravar la misma base tributaria.

2. Si bien la norma superior dispone desde la Reforma de 1994 la sanción de un nuevo régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, aún no ha sido posible alcanzar un marco de acuerdo para instrumentar un mecanismo de distribución de la renta federal que conforme a todos los actores y cumpla con los preceptos vertidos en la carta magna.

3. Atento a esto, permanece vigente la Ley N° 23.548, de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales, del año 1988, que dispone la obligación para las Provincias y sus Municipios de no aplicar gravámenes análogos a los nacionales que componen la masa de recursos sujeta a coparticipación. Y que, adicionalmente dispone las características que deberá tener el Impuestos sobre los Ingresos Brutos (IIB) para todas las jurisdicciones. Determinando cuatro requisitos esenciales: debe tratarse del desarrollo de una actividad, la misma tiene que ser habitual, a título oneroso y debe desarrollarse total o parcialmente en la jurisdicción que intenta gravarla.

4. En un análisis breve de cada una de las limitaciones que pone la norma se puede citar:  La habitualidad está determinada por la índole de las actividades que dan lugar al hecho imponible, el objeto de la empresa, profesión o locación y los usos y costumbres de la vida económica.  La onerosidad está determinada para abarcar a las actividades realizadas a título “no gratuito”. Es decir, deben efectuarse a cambio de una contraprestación, más allá de la intención –o no– de obtener un lucro con ellas.  El aspecto territorial se encuentra ligado a la jurisdicción dentro de la cual el sujeto activo tiene potestades tributarias. En el caso del IIB, dicha potestad se circunscribe a cada una de las provincias en las que se verifique el hecho imponible, puesto que se trata de un impuesto local.

5. El marco normativo para aquellos sujetos que desarrollan actividades en más de una jurisdicción corresponde al Convenio Multilateral aprobado en agosto de 1977, el cual dispone que cada provincia deberá ejercer su potestad tributaria sobre la parte de la base imponible que le resulte atribuible en relación a la porción de la actividad realizada en la misma.

6. La aplicación de los preceptos incorporados por el citado acuerdo se estructuran en un “Régimen General” que utiliza para distribuir la base imponible entre las distintas jurisdicciones los parámetros de ingresos y gastos; y un Régimen Especial. En referencia al primero, dispone que el 50% de los ingresos brutos totales a distribuir se asignan a las jurisdicciones en que se hayan producido ingresos en proporción a cuántos de ellos se hayan producido en cada una respecto de ese total; y el otro 50% se atribuye a las jurisdicciones en que se hayan soportado gastos, también en proporción a cuántos de ellos –siempre que sean gastos computables– se han soportado en cada una respecto del referido total.

7. Por su parte, los “Regímenes Especiales” han sido previstos para determinadas actividades especiales, a las que deben aplicarse obligatoriamente, atento a que el Régimen General solo es aplicable –en forma subsidiaria– en aquellas actividades cuyos ingresos no resultan susceptibles de ser distribuidos por ninguno de estos regímenes especiales (que abarcan la actividad de la construcción, entidades de seguros, entidades financieras, empresas de transporte, etc.).

Alternativas para sustituir el Impuesto sobre los Ingresos Brutos El sustento para modificar el impuesto provincial radica en un conjunto de distorsiones que generaría sobre las actividades económicas que alcanza:

• Tributo plurifásico: es decir grava todas las etapas por las que atraviesa un bien o servicio, esto provoca que cada una de las mismas cargue sobre la base imponible valores mayores, produciendo un efecto cascada que encarece el precio al consumidor final. 
• Concentración: si bien ningún impuesto resulta neutral para el proceso económico, este tipo de tributo originaría estructuras concentradas de negocios, es decir con pocas etapas de comercialización y de esta forma intentar reducir la carga impositiva sobre el consumo final.
• Sesgo proimportador: dado que los bienes ingresan al país sin impuestos, solo tendrían la imposición que tiene este tipo de gravamen en la etapa final, evitando toda la cadena de comercialización. 
• Sesgo anti-exportador: ya que el precio de exportación de los productos se ve distorsionado por la incidencia de la carga tributaria que viene en traslado desde las primeras etapas (cuantas más etapas, mayor distorsión), lo que resta competitividad frente a iguales productos elaborados en el país de destino.

Las alteraciones descriptas en el párrafo anterior serian subsanadas por alguna de las siguientes tres alternativas que se han evaluado desde la década del noventa.

1. Impuesto al Valor Agregado (IVA) a nivel sub-nacional: en la aplicación de este tipo de gravamen caben dos opciones, por un lado que se utilice un criterio de destino, y por otro, uno que contemple el origen de los bienes. En relación a la primera posibilidad, destino, garantiza la recaudación donde el bien efectivamente se consume y por ende, evita la exportación de impuestos, sin embargo este tipo de criterio posee la necesidad de articular ajustes de frontera para asegurar que al exportador se le reintegran los montos de tributos abonados para la elaboración del producto final. Para la solución de las actividades interjurisdiccionales existen tres plausibles procedimientos:

a) Pago diferido, de difícil instrumentación ya que exige un número importante de controles;

b) Crédito fiscal, se grava el bien origen y se entrega un crédito al adquiriente de destino, este sistema necesita un complejo mecanismo de compensación entre fiscos; por ultimo

c) aquellos contribuyentes que poseen actividad en dos o más provincias gravarían sus bienes o productos con las alícuotas vigentes en las jurisdicciones donde se destinen los artículos, esto genera necesariamente acuerdos provinciales para la asignación de los diferentes créditos fiscales y dificultades para fiscalizar a los contribuyentes. Adicionalmente, para instrumentar este tipo de criterio resulta relevante poder homogeneizar las bases imponibles de todas las provincias y acuerdos para eximir con idénticas pautas a los contribuyentes, no obstante sería posible poder aplicar diferentes niveles de alícuotas. Si bien en la preferencia por un criterio de origen no resulta necesario aplicar los ajustes tributarios de frontera expuestos en el punto anterior, es primordial poder homogeneizar las bases imponibles, las exenciones y las alícuotas, con el objeto de reducir la incidencia en la localización de las actividades económicas.

2. IVA (mochila): instrumentar una sobretasa adicional en el gravamen nacional implicaría que una sola agencia tributaria (AFIP) gestione un tributo con una mayor alícuota, lo cual generaría eficiencias administrativas para recaudar y no existirían inconvenientes respecto a las condiciones de bases imponibles, exenciones y alícuotas que se observan en el punto anterior. Sin embargo, la asignación por provincia de su recaudación (tendría que ser bajo una modalidad devolutiva) impondría dificultades técnicas que no aseguran garantizar a cada una de las jurisdicciones los montos percibidos en concepto del IVA de manera diaria y automática.

3. Impuesto a las Ventas al Consumidor Final: este tipo de tributos se aplica a la última etapa de la cadena de comercialización y grava la exteriorización de riqueza que se manifiesta a través del gasto y consumo de las personas. Las fuertes desventajas que posee se observan en los inconvenientes en la realización de los controles necesarios que permitan niveles de cobrabilidad que consoliden el mismo como una fuente sustentable de recursos a través del tiempo. Por otra parte, se debe especificar correctamente la venta minorista y la realizada a un consumidor final, para poder mejorar la neutralidad del impuesto.

Factibilidad práctica de algunas de las opciones:

Las 24 jurisdicciones En este punto intentaremos brindar un escenario de la magnitud económica que se plantea cuando se considera una reforma de esta envergadura. Con este fin, se consigna la información fiscal que surge de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, del Ministerio de Hacienda de la Nación, la cual presenta la información del ejercicio 2015 como la información más actualizada de recursos provinciales; y por su parte, la AFIP presenta en su página web la recaudación anual y mensual de cada uno de los tributos federales que se encuentran sujetos a su administración.

En este marco se utiliza el período fiscal 2013-2015 para observar los montos que resultan necesarios para sustituir de manera plena el impuesto sobre los ingresos brutos. De la planilla adjunta se puede apreciar que de punta a punta los ingresos por este gravamen crecen un 79% en el conjunto de provincias, implicando recursos totales superiores a los $ 238.000 millones. Los crecientes desempeños que se aprecian son el resultado de fuertes mejoras en la administración y gestión impositiva, de cambios en la política tributaria (mayor presión), a corrimiento de precios y a un escenario macroeconómico de crecimiento impulsado por el principal componente de la demanda agregada, el Consumo.

En la columna siguiente se puede observar el comportamiento que tuvo el IVA Neto en el mismo período de tiempo, en 2015 se registraron ingresos por $ 433.076,2 millones representado una mejora respecto del año base de 74%. Las variaciones en este tributo se sustentan en las performance macroeconómica, crecimiento de precios y en acciones de administración tributaria, dado que no sufrió cambios importantes la estructura del mismo en el período mencionado.

De lo expuesto se puede mencionar que si se intentara mantener los niveles de recaudación observados por las provincias aplicando alícuotas adicionales sobre el impuesto nacional (IVA mochila) se estarían necesitando más de 11 puntos adicionales al 21% vigente, elevando la alícuota general del tributo a más del 32%.  En un examen por país las mayores alícuotas que se aplican en el presente impuesto son del 27% en Hungría, 25% en Croacia, Dinamarca, Noruega y Suecia, 24% en Finlandia, Islandia y Rumania, 23% en Grecia, Irlanda, Polonia y Portugal, 22% en Italia y Uruguay. Esto demuestra que en caso de avanzar en la presente opción sería la imposición legal más elevada que deberían soportar los habitantes de este país. Claramente es un ejercicio primario con el fin de enmarcar su importancia, ya que se requeriría para precisarse, la apertura de la composición de la fuente IVA y la recaudación específica por segmento de alícuota y bienes y servicios, dado que la alícuota del mencionado gravamen toma valores de 0, 10,5%, 21% y 27%. 

Reemplazo por Impuesto a las Ventas. En caso de que se decidiera la sustitución del impuesto provincial a los ingresos brutos por un Impuesto a las Ventas finales, los trabajos desarrollados en la década de los noventa planteaban una alícuota sobre los consumos finales superior al 7% para mantener los valores absolutos que ser percibían ese momento. La posibilidad de poder avanzar en un estudio con mayor grado de precisión debería contar con información que poseen las provincias y que en algunos casos se encuentra amparada en el secreto fiscal de la misma.  Reemplazo por IVA Provincial. La utilización de un IVA provincial podría no ser muy diferente en niveles de imposición al mencionado como mochila del nacional, pero sin dudas las dificultades que tiene su administración adiciona inconvenientes para su implementación.